김흥규 <중국의 정책결정과 중앙-지방관계>

중국은 우리나라와 아주 가까운 나라이지만 국정운영은 우리와 판이하다. 그래서 가끔은 우리는 그들을 도무지 이해 못하는 사태가 종종 일어나게 된다. 다른 점은 여러 군데에서 들어나는 데 중국의 정책결정이라든지 정부간 관계에 있어서도 우리와 많이 차이가 난다. 이로한 차이점을 이해하는 것이 중국의 행동을 예측하는데도 도움이 될 것이다. 김흥규 교수의 <중국의 정책결정과 중앙-지방관계>는 이런 부분에 있어서 이해의 폭을 넓힌다.

이 책에서 가장 흥미롭게 읽었던 개념은 “민주집중제”이다. 사실 종종 중국이 민주주의를 이야기할 때 실소를 금할 때가 있다. 하지만 중국의 입장에서는 굉장히 진지하게 말하는 것이다. 민주주의에는 다양한 종류가 존재하고 그 폭도 매우 넓어서 국민이 있다면 어느 사회나 민주주의라고 부를 수도 있다. 이러한 상황에서 민주집중제는 중국이 생각하는 민주에 대한 생각의 단초를 얻을 수 있다. 저자는 민주집중제를 설명하면서 우선 서구에서 이야기하는 민주와는 다르게(대중을 지칭함) 중국에서는 정책 결정 과정에서 이해 당사자인 엘리트와 조직 내부의 민주를 이야기한다고 말했다. 공산당 내부에서 정책 결정을 할 때 “민주”의 부분을 중점을 두느냐 아니면 “집중”에 중점을 두느냐에 따라서 결정의 양식이 달라진다고 한다. 물론 현대의 중국은 공산당 총서기의 힘이 막강하기 때문에 우리의 눈에는 항상 “집중”하는 모양새이지만 나름 리더에 따라서 합의와 협상을 강조하는 “민주”가 강세를 띄는 경우도 있는 것 같다. 아무리 그래도 중국은 저자가 언급한대로 서구 민주주의 국가와는 달리 밑으로부터의 정책 투입 요소가 미약하다. 이러한 중국모델이 서구모델보다 더 우수하다고 볼 수 없다. 하지만 공산당이 옳은 방향의 결정을 내린 경우에는 일사분란하게 정책을 수행할 수 있어 더 효율적으로 일을 진행시킬 수 있을 것이다. 물론 궁극적으로는 모형의 우수성의 논란은 결과론이 될 것 같다.

중국의 정부간 관계에 대한 고정관념은 중앙집권제이다. 이는 맞는 말이면서도 틀린 말이기도 한다. 왜냐하면 중국의 재정분권화 수준은 우리나라보다 높을 정도로 자율성을 가지고 있기 때문이다. 세계의 큰 나라들은 대개 분권화된 정치체계를 갖는다. 미국, 캐나다, 브라질 등이 그러하다. 이유는 일단 중앙정부가 지방정부의 일까지 세세하게 지시하기에는 너무 나라가 크기 때문이다(물론 그렇다고 작은 나라라고 모두 중앙집권화 체제를 지니지는 않는다.) 중국도 마찬가지여서 정치분권화는 낮다고 할 수 있지만 행정분권화와 재정분권화는 꽤 높은 편이다. 그리고 이 분권화의 수준이 고정되어 있는 것은 아니고 시간에 따라서 바뀌기도 한다. 이 점에 대해서 세수계약제와 분세제를 이야기하면 변화된 중국의 재정분권화를 잘 설명했다. 저자에 따르면 세수계약제는 중앙과 지방정부 사이의 일대일 협상을 기반을 두기 때문에 비교적 유연한데 분세제는 전국적으로 적용할 수 있는 세원과 분배의 원칙을 미리 정해 놓는다고 한다. 그리고 세수계약제의 경우에는 지방정부에 인센티브가 주어져서 지방정부가 자체적으로 경제 발전 및 재원 확보 노력을 독려하는데 비해 분세제는 좀 더 장기적인 재정 계획과 재원의 조달을 가능하게 한다고 한다. 각 제도에 따라서 지방정부의 재량의 정도가 달라진다. 분권화 논의에서 많이 나오듯이 정답은 없고, 다만 정부의 목표가 무엇이냐에 따라서 세수계약제나 분세제를 고를 것이다. 우리나라 지방분권화 이야기가 많이 나오는 입장이니 중국의 경우도 참고 삼을 필요도 있을 것이다.

이 책은 2007년에 출간되었다. 기본적으로 이미 발행된 글을 모은 것이기 때문에 글의 내용이 15년이상되었다. 15년이라는 시간이 짧다면 짧지만 중국에서 최근 15년에 많은 일이 있었다. 그래서 새로운 논의가 필요하다. 하지만 그 새로운 논의를 위해서는 이와 같은 기존의 내용을 기반으로 두어야 할 것이다.