이서평의 읽으며 생각하며

국회는 오랫동안 국민들의 원성의 대상이다. 국민들을 위해 하는 일은 없이 허구헌 날 싸우기나 하는 것 같다. 게다가 선거 때는 머슴이 되겠다는 이야기를 하면서 당선이 되고 나면 상전이 따로 없다. 그리고 국민만 바라보겠다는 의원들은 실제로는 공천위원장이나 당내 실세에게 줄서는 것에 여념이 없다. 이렇게 국회가 욕먹는 이유는 다양하지만 그 중 하나는 공천권이 하향적으로 이루어져 있기 때문이다.

총선이 가까워 질 때마다 국회의원들은 신경이 곤두선다. 국민에 대한 걱정으로 신경이 곤두서는 것이 아니라 자신의 재선에 대한 걱정으로 신경이 곤두선다. 그들의 재선에 대한 걱정은 공공선택이론에 따르면 지극히 당연한 결과이다. 공공선택론에 의하면 개인은 자신의 이익을 극대화하는데 급급하다. 안타깝지만 소수의 몇몇을 제외하고는 이러한 가정이 현실에 더 부합할 것이다.

특히 문제가 되는 것은 공천권자에 대한 국회의원들의 충성이다. 이러한 줄서기가 어떠한 결과를 가지고 오는 지 김재훈 박사는 연구하였다. 특히 공천제도가 어떻게 입법생산성에 영향을 주었는지 우리나라 국회를 대상으로 조사하였다. 생산성이라는 것이 물건으로 보면 비교적 쉽게 정의내릴 수 있는데 입법활동의 생산성을 정의내리기는 쉽지 않다. 일단 이 보고서에서는 입법생산성을 법안 통과건수와 의원발의비율로 보았다.

연구에서는 상향식 공천제도가 하향식 공천제도보다 더 생산적인지 확인해보았다. 하향식 공천제도의 경우가 더 높은 입법생산성을 보였다. 이는 상향식 공천제도가 정단 내무의 의사결정관정을 민주화하고 정장 내 권력관계를 분권하여 당에 따라 무조건 반대를 하는 상황이 덜 벌어졌다고 볼 수 있다. 혹은 의원들이 더욱 시민들에 귀를 기울이고 그에 따라 법안을 더 만들었을 수도 있다.

문제는 상향식 공천제도가 실질적으로 17대 국회의원선거(2004년 5월)에만 가동되었다는 것이다. 나머지는 아예 공천제도가 없거나, 내각제였거나(장면정부시절), 하향식 공천제도였다. 즉, 단 하나의 케이스로 더미변수로 넣어서 결과를 냈다. 이럴 경우, 결과를 일반화하기 매우 어렵다. 그래서 17대 국회가 공천제에 의해서 생산적이었는지 아니었는지 잘 알 수 없게 된다.

또한 입법생산성을 측정하기 위해서 법안 통과건수와 의원발의비율을 이용하였다. 문제는 이 변수들이 정말 생산성을 측정하는 데 적절한가이다. 이 논리의 기저에는 법안이 시민들의 생활에 도움이 된다는 것에 있다. 이에 대해 의구심을 가질 수 있다. 하지만 현실에서는 시민들의 삶과 유리된 법안들도 많다. 이 경우에는 법안발의가 생산적이었다고 보기는 어려울 것이다. 그리고 의원발의비율도 마찬가지이다. 정부발의법안에 비해서 의원발의법안이 더 생산적이라고 보는 것은 그만큼 국회의원이 일을 했기 때문일 것이다. 이 역시 국회의원들이 일을 하는 것이 국민에게 도움이 될 것이라는 큰 가정이 있어야만 생산적인 활동이었다고 말할 수 있다. 사실 입법활동이 국민에게 도움이 되었는지를 파악하는 것은 매우 어려운 일이다. 국민 모두가 찬성하는 법안은 사실상 없다고 봐야한다. 그렇기 때문에 한계가 있지만 일단 김박사의 연구처럼 일단 생산적이라고 보는 것도 어쩔 수 없는 선택일 것이다.

2020년 다시 총선이 다가온다. 국회의원이 국민을 위한다는 이야기를 또 할 것이다. 온갖 감언이설로 국민을 현혹할 것이다. 중요한 것은 말보다 행동일 것이다. 국회의원을 대단한 사람이라고 생각할 필요가 없다. 차라리 사리사욕에 사로잡힌 사람이라고 보는 것이 마음이 편할 수 있다. 이러한 사리사욕에 쩌든 국회의원이 국민들을 위해 일할 수 있게하는 구조를 만드는 것이 중요하다고 하겠다.